Senato, che caos! – La composizione

Il problematico ruolo dei nuovi senatori

È inevitabile che a un ruolo differente del Senato, nella architettura istituzionale, faccia riscontro una sua diversa composizione. L’art. 57, 1° co., prevede quindi che «il Senato della Repubblica è composto da novantacinque senatori rappresentativi delle istituzioni territoriali e da cinque senatori che posso essere nominati dal Presidente della Repubblica». La disposizione necessita di alcune osservazioni.

La prima è relativa alla ripetizione circa la “rappresentanza delle istituzioni territoriali”; sembra infatti essere un aggravio inutile del testo, data già la sua adozione nell’art. 55. Inoltre, si riduce notevolmente il numero dei componenti dell’organo: da 315 a 95 senatori certi, più 5 eventuali, che possono essere nominati dal Presidente della Repubblica fra «cittadini che hanno illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario. Tali senatori durano in carica sette anni e non possono essere nuovamente nominati» (art. 59, 2° co.). Vengono quindi meno i senatori a vita di nomina presidenziale: quelli eventualmente nominati rimangono in carica 7 anni, e non sono rinominabili; ciò comporta che la carica di senatore a vita rimane prerogativa dei soli Presidenti della Repubblica, alla scadenza del mandato. Permane a ogni modo un mistero l’inserimento di senatori, espressione di valutazioni politiche del Presidente della Repubblica, in un organo di rappresentanti locali.

 

Insomma, in totale vi sarebbero 100 senatori. Ebbene, i 95 di spettanza delle istituzioni territoriali sono eletti, con metodo proporzionale, dai Consigli regionali e dai Consigli delle Province autonome di Trento e Bolzano «fra i propri componenti e, nella misura di uno per ciascuno fra i sindaci dei comuni dei rispettivi territori» (art. 59, 2° co.). Per di più, «nessuna Regione può avere un nume­ro di senatori inferiore a due; ciascuna delle Province autonome di Trento e di Bolzano ne ha due» (art. 57, 3° co.) e «la ripartizione dei seggi tra le Regioni si effettua, […] in proporzione alla loro popolazione, quale risulta dall’ultimo censimento generale, sulla base dei quozienti interi e dei più alti resti» (art. 57, 4° co.). Per cui, pur rispettando un minimo di 2 senatori per Regione e gli obbligatori 2 per le Province autonome, ciascuna Regione avrebbe un numero di senatori (fra i 95) proporzionale alla propria popolazione: secondo una prima ricostruzione, si passerebbe dai 14 della Lombardia ai 2 della Valle d’Aosta, Umbria, Abruzzo, Molise, etc. Non si garantirebbe, come è evidente dal differente numero di abitanti (ad es., Abruzzo: 1 milione circa; Valle d’Aosta: 130 mila), una effettiva rappresentatività proporzionale.

 

I senatori medesimi verrebbero poi nominati fra i consiglieri regionali/provinciali e fra i sindaci dei comuni del territorio: un senatore di spettanza della Regione dovrà essere obbligatoriamente un sindaco (art. 57, 2° co.), mentre gli altri restanti saranno consiglieri. Creando già così un effetto curioso: se una Regione ha 2 soli senatori, uno dovrà essere per forza un sindaco, l’altro un consigliere regionale (le Regioni in tale situazione sarebbero 10 su 20, avendo due soli rappresentanti). Emerge quindi un quadro abbastanza illogico nella costruzione del Senato: non solo, inserendo i sindaci fra i senatori, si contrasta con l’intento di “regionalizzare” l’organo, ma soprattutto è incoerente affidare la nomina a senatore dei sindaci ai Consigli regionali/provinciali, quando sarebbe stato possibile attribuirla ai Consigli comunali! Per quanto lodevole l’intento di “far entrare” nelle istituzioni centrali soggetti che, per motivi di vicinanza al territorio, sono più sensibili alle esigenze delle singole comunità (solo così si capirebbe come mai non viene modificato l’art. 118, 1° co., nella parte in cui prevede che «le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni»), l’incoerenza permane.

 

I senatori medesimi sono poi eletti, «in conformità alle scelte espresse dagli elettori per i candi­dati consiglieri in occasione del rin­novo dei medesimi organi, secondo le modalità stabilite dalla legge di cui al sesto comma» (art. 57, 5° co.). Clausola molto elastica quella di “in conformità”, frutto del compromesso fra chi sosteneva la necessità di un’elezione diretta dei senatori da parte dei cittadini e chi invece era favorevole ad un’elezione indiretta: difatti, la formulazione dell’art. 57, 5° co., mira a qualificare la rappresentanza regionale in Senato, facendo permanere la competenza alla nomina in capo ai Consigli, ma vincolandola alle preferenze espresse dagli elettori al  momento delle elezioni dei Consigli medesimi e dei sindaci. Tuttavia, la indeterminatezza della clausola sopra richiamata è accentuata dal rimando alla legge bicamerale di cui al 6° comma, per la determinazione delle concrete modalità con cui i Consigli regionali dovranno nominare i senatori e dovranno essere ripartiti i seggi. Per quanto sia sicuro che, pur rimanendo di competenza di una legge regionale il sistema di elezione del Consiglio regionale (art. 122, 1° co.), sarà con legge dello Stato che si porranno i termini per l’elezione da parte dei Consigli regionali dei senatori, ancora non si sa se gli elettori potranno o meno esprimere una preferenza su chi “mandare” in Senato.

 

Il collegamento poi con gli organi territoriali ha un suo riscontro anche nella durata del nuovo Senato: prevede l’art. 57, 5° co., che «la durata del mandato dei senatori coincide con quella degli organi delle istituzioni territoriali dai quali sono stati eletti». Di fatto sarà un Senato a rinnovo parziale continuo, che sembra assomigliare al Comitato delle Regioni (organo consultivo comunitario: art. 305, 3° co., TFUE). Non si potrà quindi più parlare di una “legislatura” per il Senato, e ne verrà inibito il potere di scioglimento delle Camere del Presidente della Repubblica, che si limiterà alla Camera dei deputati (art. 88, 1° co.). In ogni caso, un problema si pone: il fatto che il Senato non avrà una composizione stabile, avrà inevitabilmente ripercussioni sulla coerenza del suo stesso funzionamento. Creando non poche criticità anche in sede di nomina del nuovo senatore che dovrà sostituire il precedente: dovrà essere del medesimo schieramento politico del precedente? e se si hanno due soli senatori (e uno dei due deve essere un sindaco), e il sindaco è ancora in carica, essendo cambiate le maggioranze in seno al Consiglio per le nuove elezioni, non vi è il rischio che venga nominato senatore un consigliere della stessa forza politica del sindaco? Dato che l’allora forza politica di minoranza (ora di maggioranza) espresse a suo tempo il sindaco, ed ora (da maggioranza) potrebbe esprimere il consigliere.

 

Si deve, fra l’altro, accogliere la tesi secondo cui il senatore rimane in carica fino alla scadenza del Consiglio che l’ha eletto, oppure quella per cui rimane senatore fin tanto che ricopre la carica di consigliere o sindaco? Incertezze che sembrano compromettere la proporzionalità della rappresentanza complessiva della Regione.

 

Infine, a termini dell’art. 66, 2° co., «il Senato della Repubblica prende atto della cessazione dalla carica elettiva regionale o locale e della conseguente decadenza da senatore». Se, come abbiamo evidenziato, il senatore rimane in carica in virtù della sua carica di consigliere regionale o sindaco, è ragionevole che quando il medesimo decada dalle suddette cariche, decada anche da quella di senatore. Tuttavia, il secondo comma è incongruente rispetto al primo (non modificato), il quale afferma che «ciascuna Camera giudica dei titoli di ammissione dei suoi componenti e delle cause sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità». In primo luogo, perché non si coglie come il Senato possa “prendere atto” della cessazione dalla carica (con votazione? Sembra l’ipotesi più probabile); in secondo luogo, poiché se il Senato può, in forza del primo comma, giudicare delle sopraggiunte cause di ineleggibilità e incompatibilità, potrebbe giungere a dichiarare decaduto un senatore indipendentemente dalla cessazione dalla carica elettiva regionale, così privando il Consiglio del rappresentante scelto. Un’altra possibile restrizione della rappresentatività regionale.

 

Se realmente si fosse voluto rendere il Senato sede di rappresentanza delle autonomie territoriali, si sarebbero dovute prevedere delle modalità di composizione del Senato tali da garantire la effettiva partecipazione dei senatori ai lavori dell’Assemblea: non si può attribuire la carica di senatore come un “dopolavoro”, e poi prevedere all’art. 64, 6° co., l’obbligo di tutti i parlamentari (senatori compresi quindi) di «partecipare alle sedute dell’Assemblea»! Il tutto appare congegnato, come meglio vedremo, per far sì che il Senato abdichi alle proprie funzioni. E un ruolo certo non secondario svolge al riguardo la sua composizione.

Prerogative dei senatori

 

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Pietro Grasso, presidente del Senato della Repubblica

L’art. 67 recita: «i membri del Parlamento esercitano le loro funzioni senza vincolo di mandato». La norma «sta a difesa dell’indipendenza del singolo eletto dallo schiacciamento dei gruppi e delle organizzazioni di partito. Il fine – o se si vuole l’illusione – è quello di garantire al parlamentare di attingere direttamente dal proprio elettorato idee e volontà, a correzione e integrazione dell’indirizzo della formazione politica di cui fa parte o nelle cui fila egli viene eletto. […] Per il parlamentare vale cioè l’imperativo […] di guardare agli interessi permanenti e generali della comunità» (V. Crisafulli, L. Paladin, Commentario breve alla Costituzione, pp. 408-409). Ma se il senatore, in forza degli artt. 55, 5° co., e 57, 1° co., dovrebbe rappresentare “le istituzioni territoriali”, non è incoerente che il medesimo possa esercitare le sue funzioni senza vincolo di mandato? Ossia, “in soldoni”, che possa votare liberamente, teoricamente prescindendo da quanto deciso a livello regionale? Ne deriva uno snaturamento della suddetta rappresentatività delle istituzioni territoriali.

 

Il senso dell’art. 67 è ben facilmente comprensibile se “tutti” i parlamentari rappresentano la Nazione; ma se i senatori sono “rappresentativamente limitati”, chi assicura che voteranno guardando agli interessi delle proprie realtà locali? È vero poi che il modello adottato è quello del “Senato dei Consigli” e non “delle Giunte” (come accade in Germania), tuttavia si sarebbe potuta assicurare coerenza fra le posizioni del Consiglio della Regione e il rispettivo senatore prevedendo, ad esempio, che quest’ultimo votasse uniformandosi alla deliberazione adottata sul punto dal Consiglio. Così creando un più ragionevole raccordo fra Senato e Regioni. Quanto ai sindaci, sarebbe incoerente, in virtù del loro ruolo, richiedere che votino secondo l’orientamento del Consiglio regionale: piuttosto del Consiglio comunale, ma solo dal primo sono stati eletti! In altri termini, c’è il rischio di lasciare il Senato “in balia” delle convinzioni personali dei senatori oppure delle indicazioni dei partiti di appartenenza, di fatto ledendo la voce delle Regioni in Senato, in quanto enti autonomi.

 

Rimane inalterato l’art. 68 Cost. che disciplina le immunità dei membri delle Camere. Quindi, giacché si parla di membri del Parlamento, senatori e deputati «non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni». Qui il problema si porrà nel momento in cui si dovrà distinguere fra l’opinione espressa dal singolo in quanto senatore oppure da consigliere/sindaco, per ricondurla nell’alveo della immunità parlamentare. Sono mantenute le immunità processuali (art. 68, 2° co.): il senatore non potrà perciò «essere sottoposto a perquisizione personale o domiciliare, né può essere arrestato o altrimenti privato della libertà personale, o mantenuto in detenzione» senza autorizzazione del Senato. Pure qui, le difficoltà sorgeranno quando si dovrà capire se il singolo agisce come senatore o come consigliere/sindaco: dal momento che l’art. 68 contempla le immunità processuali per i parlamentari, mentre l’art. 122, 4° co., non lo fa per i consiglieri regionali; i sindaci poi non godono di alcuna immunità.

 

In ultima istanza, le indennità (consistenti in una voce fissa mensile e in una diaria-rimborso per le spese di soggiorno a Roma) sono attribuite ai soli membri della Camera dei deputati (art. 69). A chi svolgerà le funzioni di senatore non viene riconosciuta altra indennità, se non quella attribuita in virtù della carica di consigliere/sindaco. Certamente un buon risparmio! Il quale non tiene però conto delle entità delle funzioni attribuite al singolo in quanto senatore. Infatti, dato che l’indennità prevista per i sindaci dipende dalle dimensioni del Comune di appartenenza e le indennità dei consiglieri regionali sono definite con legge della Regione, vi potrebbe essere un sicuro divario fra gli emolumenti di sindaci e consiglieri, creando una irragionevole disparità. A ciò cerca di porre rimedio l’art. 122, 1° co., che prevede che la legge regionale definisce le indennità dei consiglieri regionali «nel limite dell’importo di quell[e] attribuite ai sindaci dei Comuni di capoluogo di Regione». Ma non è possibile sapere se l’importo massimo sarà uguale per tutte le Regioni (ognuna deciderà autonomamente pur «nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica»), potendosi di conseguenza avere una differenziazione di trattamento fra gli stessi medesimi senatori-consiglieri.

 

Un ultimo accenno merita l’abrogazione dell’art. 58, il cui 2° comma prevede che «sono eleggibili a senatori gli elettori che hanno compiuto il quarantesimo anno di età». Niente di rilevante, tuttavia è una modifica importante perché consentirà anche a persone che abbiano compiuto il diciottesimo anno di età di entrare in Senato. Seconda Camera storicamente composta da esponenti che avessero requisiti di età superiori ai deputati (non a caso, “Senato” viene dal latino “senex”, “vecchio”)

Leggi i precedenti: Una riforma possibile? e Senato, che caos! – Le funzioni

Leggi i successivi: Camera pigliatuttoFra garanzia e democrazia diretta, solo propagandaLa presunta semplificazione del procedimento legislativo e Rapporto Stato-Regioni: poche novità

di LUCA ZAMMITO

Studente di Giurisprudenza, Corso di Laurea Magistrale a ciclo unico, presso l’Università degli Studi “Roma Tre”

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