Un’analisi della natura e delle funzioni del nuovo Senato
Coerente con il disegno del “nuovo Costituente” di accantonare il bicameralismo paritario è il superamento della parità di ruolo e funzioni fra Camera e Senato. All’attuale sistema bicamerale “paritario” se ne sostituirebbe uno “differenziato”, e ciò trova fondamento in due aspetti:
- Non viene abrogato, e quindi rimane in vigore, il 1° comma dell’art. 55 («il Parlamento si compone della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica»), evidente segno della volontà di far permanere un sistema parlamentare bicamerale, anche se non più perfetto.
- Il Senato viene reso luogo di raccordo fra Stato e autonomie regionali e locali. In tal senso depongono i commi secondo e quinto dell’art. 55, i quali rispettivamente prevedono che «ciascun membro della Camera dei deputati rappresenta la Nazione» (viene espunta la suddetta definizione dall’art. 67) e «il Senato della Repubblica rappresenta le istituzioni territoriali ed esercita funzioni di raccordo tra lo Stato e gli enti costitutivi della Repubblica». In sostanza, si risponde ad un’esigenza da tempo avvertita nel dibattito costituzionale: ovvero quella di istituire una “Camera delle autonomie territoriali” (al pari di quanto avviene negli Stati federali) per consentire a queste ultime di concorrere al funzionamento dello Stato centrale.
A tal fine, si riserva alla sola Camera dei deputati la titolarità del rapporto di fiducia (escludendone quindi il Senato) e si attribuisce sempre solo a quest’ultima «la funzione di indirizzo politico, la funzione legislativa e quella di controllo dell’operato del Governo» (art. 55, 3° co.). La sola Camera dei deputati permarrebbe quindi come “Camera politica”, nell’evidente intento di rafforzare l’indirizzo politico e la stabilità del Governo.
Le funzioni del Senato
Logicamente, insieme all’intento di superare il bicameralismo paritario vi è quello di incidere sulle funzioni del Senato. Queste ultime, analiticamente elencate nell’art. 55, 5° co., fanno sorgere qualche perplessità preliminare: le competenze in sé del Senato sono di una tale ampiezza (data la genericità dei termini utilizzati) e presupporrebbero un intervento di tale analiticità (quanto a pervasività) da risultare subito difficilmente “sostenibili” da un organo che sicuramente non funzionerà a tempo pieno. L’ambizione del Presidente del Consiglio a un organo che si riunirà una volta al mese (e non più), mal si concilierà con la realtà. Le funzioni che i senatori saranno chiamati ad esercitare, proprio in virtù della loro diversificazione, richiederanno un notevole impegno; il quale non potrà che scontrarsi con gli intrinseci limiti temporali che l’esercizio di un compito ha, ma soprattutto con la capacità personale dei senatori. C’è in tal senso chi paventa votazioni dei senatori “pilotate” dai partiti di appartenenza: ciò non può né affermarsi né però escludersi. Il Senato deve in ogni caso esistere e funzionare e sembra pertanto, tristemente, delinearsi l’immagine di un Senato che, forse in molti casi, sarà costretto ad abdicare alle proprie funzioni, oppure a lavorare male, con tutti i riflessi che ciò ha sulla efficienza dell’organo, nonché sulla sua autorevolezza.
Le competenze del nuovo Senato sono così suddivisibili:
- Competenze “in concorso”: ovvero il Senato
- «concorre all’esercizio della funzione legislativa nei casi e secondo le modalità stabiliti dalla Costituzione;
- all’esercizio delle funzioni di raccordo tra lo Stato, gli enti costitutivi della Repubblica e l’Unione europea;
- ad esprimere pareri sulle nomina di competenza del Governo nei casi previsti dalla legge;
- a verificare l’attuazione delle leggi dello Stato».
- Competenze esclusive: il Senato
- «rappresenta le istituzioni territoriali;
- esercita le funzioni di raccordo tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica;
- partecipa alle decisioni dirette alla formazione e all’attuazione degli atti normativi e delle politiche dell’Unione europea;
- valuta le politiche pubbliche e le attività delle pubbliche amministrazioni;
- verifica l’impatto delle politiche dell’Unione europea sui territori».
Destinando il Senato ad un ruolo marginale nell’architettura istituzionale, residuale e non alternativo rispetto alla Camera dei deputati, il “nuovo Costituente” gli conferisce funzioni diverse, che sembrano difficilmente fra loro conciliabili. Se infatti nessuna perplessità sembra porre la funzione di raccordo tra lo Stato e le autonomie (compito che si assume proprio di un Senato che rappresenta le istituzioni territoriali), indeterminata rimane la più generale funzione di controllo; piuttosto inquadrabile come una “funzione di verifica”, per distinguerla dalla funzione di controllo politico esclusiva della Camera (cfr. M. Luciani, Funzione di controllo e riforma del Senato, Rivista AIC 1/2016). Solo questa, in virtù dell’art. 55, 4° co., infatti potrebbe far valere nei confronti del Governo una responsabilità politica istituzionale, tale da comportarne le dimissioni a fronte di un voto di sfiducia. Al Senato invece, secondo Luciani, verrebbe attribuita una diversa “funzione di controllo”, la quale diversamente comporterebbe una responsabilità politica diffusa del Governo: essa avrebbe conseguenze solo di tipo politico, e non giuridico, limitandosi ad una delegittimazione dell’organo, senza obbligo di dimissioni.
Non si può tuttavia in concreto escludere che il Senato continui ad esercitare funzioni di controllo politico sul Governo, non solo perché è attraverso lo stesso procedimento legislativo (cui il Senato deve o può partecipare) che esso si attua, ma anche perché il Senato è chiamato ad esprimere pareri sulle nomine di competenza del Governo. Pareri sicuramente obbligatori (nel senso che dovranno essere richiesti ove la legge li preveda), ma non vincolanti (il Governo potrà discostarsene); in ogni caso tali da riguardare le scelte governative. Ed è pure la funzione di verifica dell’attuazione delle leggi che comporterà l’attribuzione de facto al Senato di un intervento di controllo politico: anche in questo caso, esso contribuirà inevitabilmente alla definizione dell’indirizzo politico, per quanto tale funzione non gli sia attribuita. Alle funzioni più generali di controllo, o verifica se si preferisce, si ricollega quella più specifica di valutazione delle politiche pubbliche e attività delle pubbliche amministrazioni, la quale presuppone un’attività istruttoria del Senato. Ossia, una considerazione della definizione degli obiettivi dell’intervento e la congruità dei mezzi per conseguirli, l’adeguatezza dei termini previsti per l’attuazione della disciplina, nonché gli oneri per la pubblica amministrazione. Anche qui il Senato, seppur sprovvisto formalmente di una funzione di controllo sul Governo, se la vedrà indirettamente attribuita.
Ma pure qui sorge il quesito posto in principio: riuscirà il Senato a svolgere “egregiamente” le suddette funzioni? Sembra assai difficile, dal momento che le funzioni di verifica in sé implicano un’attenta conoscenza della legislazione e delle politiche pubbliche, compiti quindi che un Senato “a tempo” difficilmente saprà sostenere.
La più grossa parte delle nuove funzioni del Senato sarà relativa al rapporto della legislazione nazionale con quella comunitaria: infatti il Senato
- concorre all’esercizio di funzioni di raccordo tra lo Stato, gli altri enti costitutivi della Repubblica (Comuni, Città Metropolitane, Regioni: art. 114, 1° co.) e l’Unione Europea. Un Senato “cerniera” fra gli enti territoriali e l’UE, il cui ruolo si può cogliere solo alla luce dell’art. 70 che attribuisce ad una legge bicamerale la disciplina delle «modalità di esercizio del potere sostitutivo [dello Stato] in caso di inadempienza» di Regioni e Province autonome agli obblighi di attuazione ed esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell’Unione (art. 117, 5° co.), e regolamentazione dei poteri di sostituzione del Governo a organi delle Regioni, Città Metropolitane, Province autonome di Trento e Bolzano e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattai internazionali o della normativa comunitaria (art. 120, 2° co.) (cfr. C. Pinelli, Le funzioni del nuovo Senato in riferimento all’adesione della Repubblica all’Unione Europea, Rivista AIC, 1/2016);
- partecipa alle decisioni dirette alla formazione e all’attuazione degli atti normativi e delle politiche dell’Unione Europea: è sempre di una legge bicamerale la competenza a disciplinare le norme generali, le forme e i termini della partecipazione dell’Italia al processo decisionale europeo; non vi saranno al riguardo tante novità rispetto al sistema attualmente disciplinato dalla L. 234/2012, che prevede specifici obblighi del Governo di informare il Parlamento delle posizioni assunte in seno alle istituzioni comunitarie e delle modalità di partecipazione dell’Italia al funzionamento dell’Unione, e attribuisce al Parlamento il potere di bloccare le decisioni a livello comunitario;
- verifica l’impatto delle politiche dell’Unione europea sui territori: soluzione positiva per evitare l’applicazione dell’art. 41 della L. 234/2012, quale prevedente la possibilità del Governo di sostituirsi alle Regioni e alle Province autonome, in caso di inerzia di quest’ultime, per dare attuazione agli atti dell’Unione europea. Dandosi al Senato la suddetta funzione di verifica si potrebbe consentire una istantanea sollecitazione nei confronti degli enti inadempienti, garantendo così il più veloce soddisfacimento degli obblighi comunitari. Sarà tuttavia difficile coniugare una funzione così ampia con tutte le altre attribuite al Senato, ivi comprese quelle di valutazione delle politiche pubbliche e attività delle pubbliche amministrazioni.
Concludendo. La effettiva capacità del Senato di adempiere in maniera efficiente alle funzioni attribuitegli dalla nuova Costituzione dipenderà notevolmente dalla organizzazione interna che quest’ultimo assumerà; è tutto demandato al regolamento parlamentare del Senato, da adottare a maggioranza assoluta dei suoi componenti (vi sarà una organizzazione in Commissioni, come sembra desumersi dall’art. 72, 4° co.? La loro composizione sarà su base regionale o partitica?). Rimane, a ogni modo, un certo scetticismo sul ruolo del Senato: le funzioni attribuitegli, a prima vista, appaiono generiche o di contorno rispetto a quella (principale) di rappresentanza delle istituzioni territoriali. Sarà pertanto necessario l’intervento di una successiva legge, che chiarisca in cosa consista la competenza di “raccordo”. Così precisando la concreta posizione che l’organo assumerà nella dialettica istituzionale, forte o debole, centrale o defilata, principale o accessoria.
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di LUCA ZAMMITO
Studente di Giurisprudenza, Corso di Laurea Magistrale a ciclo unico, presso l’Università degli Studi “Roma Tre”.